[제184호] 이병재 전문 연구원 - 2026년 미국 중간선거를 둘러싼 제도적 변화
- 2일 전
- 7분 분량
제184호
이 병 재
(연세대학교 통일연구원 전문연구원)
2026년 미국 중간선거를 둘러싼 제도적 변화
I. 왜 중간선거를 보아야 하는가
2026년 11월 3일 미국 중간선거는 한반도 문제를 다루는 쪽에서도 지나칠 수 없는 일정이다. 11월의 결과는 트럼프 행정부의 남은 2년이 어떤 조건에서 운영될지를 결정하며, 북미 관계도 그 조건 안에 놓인다. 행정부는 정상외교를 단독으로 추진할 수 있으나, 그 결과를 제도화하는 단계-제재의 해제, 예산의 배정, 협정의 비준-는 의회를 거치기 때문이다. 대(對)한국 통상에서도 사정은 비슷하다. 2026년 2월 대법원이 관세를 의회의 과세권으로 확인한 이후 근거 법률이 거듭 바뀌었고, 7월 23일에는 무역법 301조에 따라 한국에 12.5%의 관세가 확정되었다.
그렇다면 무엇을 보아야 하는가. 이 글은 ‘누가 이길 것인가’라는 질문만으로는 부족하다는 데에서 출발한다. 승패는 11월에 확정되지만, 승패를 만들어낸 규칙은 그보다 더 오래 지속된다. 2025년 중반 이후 미국에서는 선거구를 다시 긋는 재획정이 전국적으로 확산되었고, 대법원은 투표권법(Voting Rights Act) 제2조의 핵심 기능을 사실상 정지시켰으며, 유권자 자격 요건과 정치자금 규칙도 함께 변경되었다.
이 변화들에는 한 가지 공통점이 있다. 어느 것도 법률의 제정이나 폐지를 거치지 않았다는 점이다. 이미 있던 규칙의 해석과 용도가 바뀌었을 뿐인데, 결과는 법을 고쳐 쓴 것과 크게 다르지 않다. 그리고 바로 그 점 때문에 이 변화들의 효과는 11월에 끝나지 않고 2028년과 그 이후를 향한다.
II. ‘누가 이기는가’만으로는 부족하다
현재의 전망부터 확인해 두자. 7월 현재 전국 정당 투표 의향에서 민주당은 조사에 따라 5~7%포인트, 많게는 두 자릿수까지 앞서 있다. 이는 민주당이 40석을 늘린 2018년 중간선거 직전과 비슷한 수준이며, 주요 예측기관들도 민주당의 하원 다수 확보를 근소한 우세로 본다. 뒤에서 살펴볼 재획정이라는 방어 장치에도 불구하고 여당이 하원을 잃을 가능성이 더 높다는 것이 이 글을 쓰는 시점의 판단이다.
그런데 이 답을 안다고 해서 알 수 있는 것은 생각보다 적다. 적어도 세 가지 질문이 남는다.
첫째, 같은 표가 몇 석으로 환산되는가. 소선거구제에서 득표율과 의석률의 관계는 선거구 경계에 따라 크게 달라진다. 승패가 같더라도 의석 차이는 전혀 다를 수 있고, 그 차이가 이후 2년의 입법 환경을 좌우한다.
둘째, 그 구조가 얼마나 오래 가는가. 선거는 2년마다 돌아오지만 선거구 지도는 그렇지 않다. 이번에 확정된 지도들은 2030년 인구조사 이후의 재획정까지 유지되므로, 11월의 승패와 무관하게 두 번의 선거 지형을 고정한다.
셋째, 이긴 쪽이 무엇을 할 수 있는가. 의회 다수를 쥔다고 해서 모든 것이 가능해지지는 않으며, 다수를 잃는다고 해서 행정부가 무력해지지도 않는다. 권한의 배분은 선거가 아니라 판결로도 바뀌기 때문이다.
III. 규칙은 조용히 바뀐다
선거구 재획정은 대표를 선출하는 단위의 경계를 다시 긋는 작업이다. 재획정을 주도하는 측은 상대 정당 지지자를 소수의 선거구에 몰아넣어 표를 낭비시키거나(packing), 여러 선거구에 얇게 흩어 어디서도 다수가 되지 못하게 하는(cracking) 방식으로 지형을 자당에 유리하게 짤 수 있다. 2016년 노스캐롤라이나에서 공화당은 약 53%를 득표하고도 13석 중 10석을 가져갔고, 2012년 펜실베이니아에서 민주당은 과반을 득표하고도 18석 중 5석에 그쳤다. 지도를 누가 그리는가—주 의회인가, 초당적 위원회인가, 법원인가—에 따라 결과의 당파성이 갈린다.
인구조사 없이 10년 주기 중간에 선거구를 다시 긋는 이른바 ‘주기 중간(mid-decade)’ 재획정은 역사적으로 드문 일이었다. 그러나 드물었다는 것과 금지되어 있었다는 것은 다르다. 2003년 텍사스가 이미 확정된 지도를 임기 중간에 다시 그었을 때, 연방대법원은 2006년 판결(LULAC v. Perry)에서 주기 중간 재획정이 당파적 목적을 가졌다는 이유만으로 위헌이 되지는 않는다고 판시했다. 제도적 문턱은 이때 이미 낮아져 있었고, 20여 년간 작동하지 않았던 것은 법적 금지가 아니라 관행이라는 비공식적 제약이었다. 2025년 7월 트럼프 대통령이 텍사스 공화당에 유리한 재획정을 요구하면서 그 관행이 무너졌고, 이후 미주리·노스캐롤라이나·오하이오를 거쳐 루이지애나·앨라배마·플로리다·테네시로 연쇄적으로 번졌다. 이에 맞서 민주당도 캘리포니아 주민투표(Prop. 50)와 유타 법원 명령으로 대응 재획정을 추진했으며, 버지니아의 민주당 안과 사우스캐롤라이나·인디애나·캔자스의 공화당 시도는 각각 주 대법원과 주 의회 단계에서 무산되었다.
현재 여러 예측기관은 공화당에 약 6~10석 정도 유리한 방향으로 평가하고 있다. 앞서의 첫 번째 질문이 여기서 답을 얻는다. 재획정이 바꾸는 것은 승패가 아니라 표와 의석 사이의 교환비다. 한 예측기관의 정리를 빌리면, 새 지도는 공화당이 확보할 수 있는 의석의 하한을 올리고 민주당이 도달할 수 있는 상한을 낮추었다. 그 결과 민주당이 전국 득표에서 근소하게 앞서고도 하원 다수를 놓치는 경우가 이전보다 그럴듯해졌다. 역풍이 2018년만큼 강하면 재획정은 피해를 줄일 뿐 승패를 뒤집지 못하지만, 격차가 2~3%포인트 수준으로 좁혀지는 순간에는 결정적으로 작동한다. 재획정은 결과를 정하는 장치가 아니라 결과가 뒤집히는 데 필요한 표의 문턱을 높이는 장치다.
같은 시기 대법원도 움직였다. 2026년 4월 29일 대법원은 루이지애나주의 선거구 지도를 다툰 사건(Louisiana v. Callais)에서 6 대 3으로 투표권법 제2조의 핵심 기능이 크게 제한되었다. 이는 고립된 사건이 아니라 13년에 걸친 단계적 과정의 후반부에 해당한다. 1965년 제정된 투표권법은 두 개의 축으로 작동해 왔다. 제5조는 차별의 역사가 있는 관할구역이 선거 제도를 변경할 때 연방정부의 사전승인(preclearance)을 받도록 요구했고, 제2조는 결과적으로 소수인종의 투표력을 희석하는 조치를 사후적으로 다툴 수 있게 했다. 2013년 대법원은 앨라배마주 셸비카운티가 제기한 사건(Shelby County v. Holder)에서 사전승인 대상을 정하는 계산식이 낡았다는 이유로 제5조를 사실상 정지시켰다. 조문은 존치되었으나 적용 대상을 특정할 방법이 사라지면서 기능이 멈추었다. 이후 구제 수단은 제2조에 집중되었는데, Callais가 그 남은 축의 입증 요건을 높인 것이다.
무력화의 방식이 특히 눈여겨볼 만하다. 제2조의 조문은 개정되지도 폐지되지도 않았다. 바뀐 것은 판단의 틀이다. 종래 소수인종 유권자는 표의 희석이라는 ‘결과’를 입증하면 되었고, 1982년 개정의 취지가 바로 여기에 있었다. 그러나 이번 판결로 원고는 주가 인종을 이유로 소수 유권자의 기회를 줄이려 했다는 현재 시점의 ‘의도’를 입증해야 하게 되었다. 여기에 당파적 게리맨더는 연방법원이 심사할 사안이 아니라고 판단한 2019년 판결(Rucho v. Common Cause)이 결합하면서, 주가 “인종이 아니라 당파적 목적이었다”고 항변하는 것이 사실상 방어막으로 기능하게 되었다.
법률을 고치지 않고도 법률의 효력을 없앨 수 있으며, 오히려 조문에 손대지 않는 편이 더 쉽다. 제도 변화를 다루는 연구는 이런 경로에 이름을 붙여 두었다. Mahoney and Thelen(2010)은 기존 규칙을 명시적으로 폐기하고 새 규칙으로 갈아 끼우는 방식을 ‘대체(displacement)’, 문언은 그대로 둔 채 해석과 적용을 바꿔 실질 기능을 변경하는 방식을 ‘전환(conversion)’이라 부른다. 후자는 규칙이 해석과 집행에 넓은 재량을 허용할 때 나타난다. 투표권법 제2조가 여기에 해당한다. 조문의 개정이나 폐지는 상원의 필리버스터라는 장벽을 넘어야 하지만, 무엇을 입증해야 표의 희석이 인정되는가라는 판단 기준은 법원의 해석 영역에 있어 그 장벽이 적용되지 않는다. 이러한 경로는 명시적 폐지에 비해 정치적 저항을 훨씬 덜 유발하며, 제도 변화를 입법의 성사 여부만으로 추적할 경우 통째로 시야에서 빠진다.
IV. 판결은 한 방향으로 흐르지 않는다
세 번째 질문, 곧 이긴 쪽이 무엇을 할 수 있는가로 넘어가 보자. 이 흐름을 “보수 우위 대법원이 여당에 유리한 방향으로 움직인다”로 요약하는 것은 정확하지 않다. 2026년 상반기 판결들을 나열하면 오히려 뚜렷한 비대칭이 드러난다.
선거구 획정과 독립기관 해임권, 정당 자금에서는 여당과 대통령에 유리한 결론이 났으나, 출생시민권·연방준비제도·관세에서는 오히려 행정부가 제약을 받았다. 6월 29일에는 같은 집필자(Roberts)의 두 판결이 서로 다른 진영 구도로 갈리기도 했다. Slaughter에서는 보수 6인 대 진보 3인이었으나, Cook에서는 Roberts와 Kavanaugh가 진보 3인과 함께 다수를 이루어 통화정책의 독립성만은 방어했다.
여기서도 변화의 경로가 사안별로 다르다. 독립기관 해임권과 정당 자금에 관한 두 판결은 1935년과 2001년의 선례를 명시적으로 폐기한 ‘대체’에 해당하는 반면, Callais는 앞서 본 ‘전환’이다. 전자는 논쟁을 즉각 촉발하지만 무엇이 바뀌었는지가 분명하고, 후자는 겉으로 드러나지 않지만 되돌리기가 더 어렵다.
더구나 판결이 곧바로 제약으로 귀결되지도 않는다. 관세 사례가 그러하다. 2월 판결로 국제긴급경제권한법(International Emergency Economic Powers Act, IEEPA)에 근거한 상호관세가 무효화되자, 행정부는 국제수지 악화에 대응해 한시적으로 수입과징금을 물릴 수 있게 한 무역법 122조를 원용해 10%의 글로벌 관세를 부과했다. 이 조항은 부과 기간이 제한되어 있어 만료가 예정되어 있었는데, 그 시한이 다가오는 동안 미 무역대표부는 3월 12일 무역법 301조 조사를 개시했다. 301조는 외국의 불공정하거나 차별적인 무역 관행에 대응해 관세를 부과할 수 있게 한 조항으로, 이번에는 각국이 강제노동으로 생산된 제품의 수입을 충분히 막지 않는다는 점이 근거가 되었다. 6월 2일 조치 가능 판정과 7월 초 공청회를 거쳐 7월 23일 60개 경제권에 10~12.5%의 관세가 확정되었고, 한국에는 일본과 함께 12.5%가 적용되었다.
대법원이 특정 수권 조항의 사용을 막았으나 정책 자체는 새로운 입법 없이 기존의 다른 조항들로 옮겨간 셈이다. 이 경로는 투표권법의 사례와 방향이 반대이지만 성격은 같다. 어느 쪽에서도 법률이 제정되거나 폐지되지 않았고, 이미 존재하던 조문의 용도가 재배치되었을 뿐이다. 의회 다수의 향배가 정책의 방향을 결정한다는 통념이 부분적으로만 맞는 이유가 여기에 있다.
V. 2028년을 향해
남은 것은 두 번째 질문이다. 지금의 변화는 얼마나 오래 가는가. 이 물음에 답하려면 11월 이후를 보아야 한다.
선거구 지도가 가장 분명한 사례다. 이번에 확정된 지도들은 2030년 인구조사 후의 재획정까지 유지되므로 두 번의 선거 지형을 고정한다. Callais의 효과도 아직 다 나타나지 않았다. 일부 주의 예비선거가 이미 진행된 뒤에 판결이 나온 탓에 2026년에 대한 효과는 부분적이며, 각 주가 새 지도를 정비할 시간을 확보하는 2028년 선거에서 더욱 뚜렷하게 나타날 가능성이 있다. 전국 하원 의석의 약 3분의 1에 해당하는 140여 개 선거구가 소수인종 다수 선거구로 분류된다는 점을 감안하면 파급의 범위는 작지 않다. 다만 플로리다·오하이오처럼 당파적 게리맨더를 금지하는 주 차원 규칙이 있는 곳에서는 ‘당파적 목적’ 항변이 제약되므로, 효과는 주별로 다르게 나타날 것이다.
정당 자금과 행정부 권한에 관한 판결들은 성격이 조금 다르다. 정당이 후보와 협의해 쓰는 선거비용의 한도가 사라진 것은 2028년 대선에서 자금이 흐르는 경로를 바꾸며, 독립기관 위원의 임의 해임을 허용한 판결은 다음 대통령이 취임과 동시에 물려받게 될 권한이다. 어느 정당이 백악관을 차지하든 적용된다는 점에서 이들은 특정 정파의 자산이라기보다 대통령직 자체의 조건 변화에 가깝다.
한국의 경험을 겹쳐 보면 문제의 성격이 더 분명해진다. 한국은 2015년 공직선거법 개정으로 국회의원선거구획정위원회를 중앙선거관리위원회 산하 독립기구로 이관했고, 헌법재판소의 2014년 결정에 따라 인구편차 기준을 3 대 1에서 2 대 1로 강화했다. 획정 권한을 정치적 이해당사자로부터 분리하려는 방향이었고, 이에 비추면 주 의회가 스스로를 선출하는 선거구를 직접 그리는 미국식 구조가 오히려 예외적이다. 그러나 독립기구가 된 이후에도 획정안의 국회 제출 시한이 지켜지지 않거나 제출된 안이 정치적 협상 과정에서 조정되는 관행은 남아 있다. 형식적 독립성과 실질적 자율성 사이의 이 간극은 앞서 본 ‘전환’과 구조적으로 같은 문제다. 조문에 규정된 권한이 실제로 행사되지 않으면 제도는 문언을 유지한 채 기능을 잃는다.
요컨대 2026년 미국의 제도·판결 변화는 11월 판세의 기준선을 설정하는 동시에 2028년 구도의 밑그림을 그린다. 민주당이 하원을 되찾는다면 그것은 재획정의 효과가 없었다는 뜻이 아니라 역풍이 높아진 문턱을 넘었다는 뜻이며, 그렇더라도 새 지도와 투표권법 판결의 효과는 그 이후에 더 크게 나타난다. 선거 결과가 어느 쪽으로 나든, 그 결과를 만들어낸 규칙의 변화가 이미 다음 두 번의 선거 지형을 상당 부분 고정해 두었다는 점은 달라지지 않는다.
이는 미국 정치를 읽는 방식에 관한 문제이기도 하다. 선거운동과 후보와 스캔들은 요란하지만 11월에 끝난다. 조문을 남긴 채 해석을 바꾸는 변화는 조용히 진행되지만 훨씬 오래 남고, 되돌리기도 더 어렵다. 북미 관계의 향방을 가늠할 때에도 백악관의 의중만큼이나 그 의중을 제도화할 의회가 어떤 규칙 위에서 구성되었는가를 함께 보아야 하는 이유가 여기에 있다.
이러한 변화는 향후 북미 협상이나 대북제재 조정과 같은 정책을 추진할 수 있는 미국 정치의 제도적 기반을 재구성할 가능성이 있다. 따라서 한국은 미국 중간선거를 단순한 정당 경쟁이 아니라, 대북정책의 지속성과 정책 집행 가능성을 규정하는 제도 변화의 과정으로 함께 관찰할 필요가 있다.
참고문헌
Hasen, Richard L. 2020. Election Meltdown: Dirty Tricks, Distrust, and the Threat to American Democracy. New Haven: Yale University Press.
Mahoney, James, and Kathleen Thelen, eds. 2010. Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power. New York: Cambridge University Press.
Streeck, Wolfgang, and Kathleen Thelen, eds. 2005. Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies. Oxford: Oxford University Press.
League of United Latin American Citizens v. Perry, 548 U.S. 399 (2006).
Learning Resources, Inc. v. Trump, 607 U.S. ___ (2026).Louisiana v. Callais, 608 U.S. ___ (2026).
Rucho v. Common Cause, 588 U.S. 684 (2019).
Shelby County v. Holder, 570 U.S. 529 (2013).
Thornburg v. Gingles, 478 U.S. 30 (1986).
Trump v. Barbara, 609 U.S. ___ (2026).
Trump v. Cook, 609 U.S. ___ (2026).
Trump v. Slaughter, 609 U.S. ___ (2026).
NRSC v. FEC, 609 U.S. ___ (2026).
헌법재판소. 2014. 2012헌마190 등 (선거구 인구편차 결정), 10월 30일.
#키워드: 미국 중앙 선거, 선거구 재획정, 투표권법 제2조 변화, 대법원의 제도 해석, 2028년 미
국 정치 지형, United States elections, Redistricting, Changes to Section 2 of the
Voting Rights Acts, Supreme Court's Institutional Interpretationl, The Political
Landscape Toward 2028
● Issue Brief는 집필자의 견해를 토대로 작성된 것으로 연세대학교 통일연구원의 공식 입장과는 관련이 없습니다.
댓글