[제187호] 엄혜원 전문 연구원 - 북일 정상회담의 교착과 대화 재개의 가능성: 일본의 접근과 북한의 대응
제187호
엄 혜 원
(연세대학교 통일연구원 전문연구원)
북일 정상회담의 교착과 대화 재개의 가능성
: 일본의 접근과 북한의 대응
1. 반복해서 제기되는 북일 정상회담 논의
2002년 9월 고이즈미 준이치로(小泉純一郎) 총리가 북한을 방문하면서 북일관계는 중요한
전환점을 맞이했다. 당시 김정일 국방위원장은 그동안 부인해 왔던 일본인 납치 사실을
인정하고 사과했으며, 양국은 국교정상화 교섭의 재개와 과거청산, 안보 현안 등을 포함한
「북일평양선언」 1) 을 채택했다. 같은 해 10월에는 일본인 납치피해자 5명이 일본으로
귀환하면서 납치문제의 완전한 해결에 대한 일본 국민의 기대를 높였고, 2004년 두 번째
정상회담에서는 납치피해자 가족들의 귀환과 미해결 납치사건에 대한 재조사가 합의되는 등
납치문제를 중심으로 북일관계 개선의 돌파구가 마련되는 듯했다. 2) 그러나 이후 북한이
제시한 납치문제 관련 조사 결과를 일본 정부가 수용하지 않으면서 양국의 입장 차이는
해소되지 않았고, 일본은 여전히 모든 납치피해자의 귀환과 사건의 진상규명을 요구하고
있다.
2004년 이후 북일 정상회담은 다시 성사되지 않았으나, 2026년 현재까지도 일본 정부는
납치문제의 해결을 대북 최우선과제 중 하나로 강조하며 북일 정상회담 개최에 대한 의지를
지속적으로 표명하고 있다. 다카이치 사나에(高市早苗) 일본 총리는 2026년 10월 5일 국회
소신표명 연설에서 북한의 일본인 납치문제를 현재 진행 중인 인도적 문제로 규정하고,
조속한 해결을 위해 북일 정상회담을 포함한 어떠한 선택지도 배제하지 않겠다고 밝혔다. 3)
이어 10월 6일 납치피해자 가족과의 면담에서도 자신의 임기 중 문제 해결의 돌파구를
마련하겠다는 의지를 재확인했다. 4) 2025년 10월 취임 초기 김정은 국무위원장과의
정상회담에 임할 각오가 되어 있다고 밝힌 이후, 5) 꾸준히 정상회담 추진에 대한 의지를
나타내고 있는 것이다.
북일 정상회담을 통한 납치문제 해결 시도는 다카이치 정부에서 처음 등장한 것이 아니다.
2018년 6월 북미 정상회담 이후 아베 신조(安倍晋三) 전 총리는 일본도 북한과 직접 협의해야
한다는 입장을 강조했고, 6) 같은 해 9월 동방경제포럼 연설에서는 김정은 위원장과 직접 만나
상호 불신을 극복하겠다고 밝히면서 정상회담이 납치문제 해결에 기여해야 한다는 조건을
제시했다. 7) 2019년 9월 유엔총회 연설과 10월 국회 소신표명 연설에서는 납치문제 해결
요구를 유지하면서도 김정은 위원장과 조건 없이 만나겠다는 의사를 표명했지만, 8) 9) 임기 중
정상회담 개최에는 실패했다. 기시다 후미오(岸田文雄) 전 총리 역시 김정은 위원장과의
정상회담을 실현하기 위해 총리 직할의 고위급 협의를 추진했으나, 10) 북한은 납치문제가 이미
해결되었다는 입장을 견지하며 일본의 대북정책 전환을 요구했고, 정상회담은 성사되지
않았다.
이처럼 양국은 납치문제에 관한 입장 차이를 해소하지 못하고 있으며, 핵·미사일 문제와
대북제재 등 다른 현안에서도 대립하고 있어, 일본의 정상회담 추진은 실제 회담 개최로는 이어지지 못하고 있다. 이러한 상황에서 일본 정부의 정상회담 추진은 실제 북일대화 재개로 이어질 수 있을까? 정상회담에 대한 양국의 상반된 접근과 대화를 제약하는 요인들을 검토하면서, 정상회담이 성사되지 않더라도 북일 간 대화가 재개될 가능성을 살펴보고자 한다.
2. 납치문제 해결을 강조한 일본의 접근과 북한의 대응
일본 정부는 일본인 납치문제의 해결을 지속적인 북일 정상회담 추진의 주요한 목적 중
하나로 꼽고 있다. 일본 정부는 납치문제를 국가주권과 국민의 생명·안전에 관한 중대한
문제로 규정하고, 모든 납치피해자의 귀환과 진상규명, 납치 실행범의 인도를 요구한다. 11)
현재 일본 정부가 공식적으로 인정한 납치피해자는 17명으로, 2002년 귀환한 5명을 제외한
나머지 피해자의 현황에 대해 양국이 입장 차를 좁히지 못하고 있다. 납치피해자와 가족들의
고령화로 문제 해결의 시간적 여유가 줄어들면서, 일본 정부는 납치문제의 조속한 해결을
강조하고 있다.
아베 전 총리를 비롯한 여러 일본 총리는 납치문제 해결을 자신의 내각이 책임져야 할 주요
과제로 강조해 왔다. 기시다 전 총리는 2024년 1월 시정방침 연설에서 납치문제 해결을 자기
내각의 최우선 과제로 규정하고, 김정은 위원장과의 정상회담을 실현하기 위해 총리 직할의
고위급 협의를 진행하겠다고 밝혔다. 10) 이는 고위급 협의를 통해 정상회담을 준비하고, 정상
간 직접 대화를 통해 장기간 해결되지 않은 현안에 돌파구를 마련하려는 접근이었다.
이에 대해 김여정 노동당 부부장은 2024년 2월 15일 담화에서 일본이 북한의 정당방위권을
문제 삼지 않고 이미 해결된 납치문제를 양국관계의 장애물로 내세우지 않는다면 일본
총리가 평양을 방문할 수도 있다는 입장을 밝혔다. 12) 일본과의 대화 가능성을 완전히
배제하지 않으면서도, 회담을 위해서는 일본이 기존의 대북정책과 납치문제에 관한 입장을
변경해야 한다는 요구였다. 이후 일본 정부는 김여정 담화의 의도에 대한 평가는
유보하면서도, 「북일평양선언」에 기초하여 납치문제와 핵·미사일 문제를 포괄적으로
해결한다는 기존 방침에 변화가 없다는 입장을 밝혔다. 13)
김여정은 이어진 3월 25일 담화에서 기시다 전 총리가 김정은 위원장을 조속히 만나고 싶다는
의향을 전달했다고 밝히며, 일본이 북한의 주권적 권리행사에 간섭하고 납치문제를 계속
제기한다면 정상회담 추진은 실현되기 어렵다는 입장을 표명했다. 14) 바로 다음날인 3월
26일에는 일본과의 어떠한 접촉과 교섭도 거부하겠다는 입장을 밝혔다. 15) 일본 정부가
정상회담을 통해 해결하려는 납치문제에 대해 북한은 추가적인 논의 자체를 받아들이지
않겠다는 태도를 보인 것이다.
북일 정상회담 개최를 둘러싼 북한과 일본의 입장 차이는 다카이치 정부에서도 비슷하게
나타나고 있다. 다카이치 총리는 2026년 2월 국회 시정방침 연설에서 모든 납치피해자의
귀환을 자신의 임기 중 실현하고 싶다는 의지를 밝히며, 김정은 위원장과의 정상회담을
포함한 어떠한 선택지도 배제하지 않겠다고 강조했다. 16) 여기서도 다카이치 정부가 납치문제
해결을 주요한 과제로 보고, 정상회담을 문제 해결을 위해 활용 가능한 수단으로 여기고 있는
점을 확인할 수 있다.
이에 대해 김여정 노동당 총무부장은 2026년 3월 23일 담화를 통해 북일 정상회담은 일본의
희망만으로 이루어질 수 없으며, 일본이 기존의 시대착오적인 관행에서 벗어나야 한다고
주장했다. 특히 북한이 인정하지 않는 문제를 일방적으로 해결하려 한다면 북한 지도부는
일본 총리와 만날 의사가 없다는 입장을 밝혔다. 17) 이는 단순히 북한이 납치문제 해결을
정상회담 추진의 주요 목적 중 하나로 제시하는 일본 정부의 접근 방식을 거부한 것을 넘어,
정상회담에 응하기 위해서는 일본의 사전 정책 변화가 필요하다는 북한의 입장을 잘 드러낸다.
최근 북일 정상회담 관련 논의에서 드러나는 주요 장애요인은 정상회담에 대한 양국의
상반된 접근이다. 일본은 정상회담을 납치피해자 귀환을 비롯한 현안 해결의 돌파구로
삼으려 하지만, 북한은 납치문제에 대한 일본의 기존 입장과 대북정책의 변화가 회담 개최에
앞서 이루어져야 한다고 요구하고 있다. 일본이 정상회담을 통해 해결하려는 문제가
북한에는 회담 개최를 거부하는 이유가 되고 있는 것이다. 따라서 일본 정부가 정상회담 추진
의지를 거듭 강조하더라도, 양국이 납치문제 등 현안에 관한 입장 차이를 어떻게 다룰
것인지에 대해 접점을 마련하지 못한다면 실제 정상회담으로 이어지기는 어려울 것으로
보인다.
3. 정상회담을 제약하는 구조적 요인과 실무 대화의 가능성
북일 정상회담의 성사를 어렵게 만드는 요인은 납치문제에만 국한되지 않는다. 북한의
핵·미사일 개발과 이에 대응한 국제사회의 대북제재, 국교정상화와 과거청산 문제 등도 양국
관계의 진전을 제약하는 주요 현안이다. 일본 정부는 2002년 「북일평양선언」에 기초하여
납치문제와 핵·미사일 문제 등 주요 현안을 포괄적으로 해결하고 국교정상화를 실현한다는
기본방침을 유지하고 있다. 11) 반면 북한은 핵·미사일 개발을 자국의 주권과 안보에 관한
문제로 규정하며 일본의 관련 문제 제기에 반발하고 있다. 이러한 입장 차이는 납치문제에
관한 갈등과 맞물려 북일 간 대화의 진전을 어렵게 만드는 외교적 환경을 형성하고 있다. 18) 19)
대북제재 역시 북일관계의 개선을 제약하는 요인이다. 일본은 유엔 안전보장이사회의
대북제재에 참여하는 동시에 독자적인 제재조치도 시행하고 있다. 제재는 북한의 핵·미사일
개발에 대응하는 수단이지만, 동시에 북일 간 경제교류와 관계 개선의 여지를 제한하기도
한다. 20) 2014년 스톡홀름 합의는 제한적인 상호 조치의 가능성을 제시했지만 결국 2016년
북한의 핵실험과 미사일 발사 이후 일본이 다시 제재를 강화하고 북한이 특별조사위원회의
해체를 발표하면서 합의 이행은 중단되었다. 21) 이처럼 북일관계에서는 납치문제에 관한
협상이 진전되더라도 안보 상황의 변화가 그 성과를 유지하기 어렵게 만들 수 있다.
무엇보다 북일관계는 양국의 외교적 판단만으로 결정되기 어렵다. 일본은 북한의 핵·미사일
문제에 대응하기 위해 미국 및 한국과의 안보협력을 중시하고 있으며, 국제사회의
대북제재에도 참여하고 있다. 11) 따라서 일본이 독자적인 대북대화를 추진하더라도
핵·미사일과 제재에 관한 논의에서는 미국과 한국을 포함한 국제적 협력관계를 고려할
수밖에 없다. 북한 역시 일본과의 관계 개선이 가져올 외교적·경제적 이익뿐 아니라 미국과의
관계, 한반도 안보 상황 등을 함께 고려해 대화 재개 여부를 결정할 가능성이 크다. 북일
정상회담이 성사되기 위해서는 납치문제에 관한 입장 차이뿐 아니라 이러한 외교적 환경도
고려되어야 한다. 22) 23)
납치문제와 북한 핵·미사일 문제에 대한 양국의 입장 차이가 존재하는 상황에서도 북한과
일본의 대화 재개가 불가능한 것은 아니다. 2014년 3월 적십자회담을 계기로 북일 간의
과장급 비공식 접촉이 이루어졌고, 같은 달 말 베이징에서 공식 정부 간 협의가 재개되었다.
이후 양국은 실무적 조율을 거쳐 5월 스톡홀름 협의에서 일본인 관련 포괄적 조사와 일본의
일부 독자제재 완화에 합의했다. 24) 이러한 경험은 핵심 의제에 대한 입장 차이가
존재하더라도 실무접촉을 통해 제한적인 합의에 도달한 선례가 있음을 보여준다. 다만
당시와 현재의 안보 및 제재 환경이 다른 만큼, 과거의 합의 방식이 그대로 재현될 수 있다고
보기는 어렵다.
향후 북미관계의 변화도 주목할 필요가 있다. 북미 고위급 대화가 재개된다면 일본 역시
북한과의 접촉을 확대할 외교적 기회를 모색할 수 있다. 특히 다카이치 총리는 미국을 비롯한 여러 국가의 정상들에게 납치문제를 제기하며 협력을 요청해 왔다고 밝혔다. 4) 최근 트럼프 미국 대통령은 김정은 위원장과의 회동 가능성을 열어두고 있으며, 25) 북중 고위급 외교도 이어지고 있다.
그러나 미국의 대화 의지에도 불구하고 북한의 구체적인 호응은 확인되지 않아 북미 간 실질적인 대화는 재개되지 않고 있다. 26)
한국 국가정보원은 10월 29일 국회 정보위원회 국정감사에서 김정은 위원장의 10월 24일
중국 방문 당시 북미대화에 관한 북한의 입장이 중국 지도부에 전달되었을 가능성을
제기했다. 다만 북미 양측은 여전히 대화 조건에 관한 입장 차이를 좁히지 못했다고
평가했다. 27) 따라서 북미관계의 변화가 일본의 대북대화 재개에 새로운 기회를 제공할 수는
있지만, 그 자체가 북일 간 현안에 관한 입장 차이를 해소하거나 정상회담의 성사를 보장하는
것은 아니다. 결국 향후 북일대화의 가능성은 정상회담에 대한 일본의 의지뿐 아니라, 양국이
실무적 접촉을 재개하고 기존의 입장 차이 속에서도 협의 가능한 영역을 찾을 수 있는지에
달려 있을 것이다.
4. 북일대화 재개의 판단 지표와 한국의 정책적 고려사항
향후 북일관계의 변화를 판단하기 위해서는 정상회담 개최에 관한 일본의 반복적인 의지
표명보다 북한의 대응과 실제 정책 변화에 주목할 필요가 있다. 우선 김여정 담화 등 북한의
공식 입장이 일본과의 접촉을 전면 거부하는 수준에서 구체적인 대화 조건을 제시하는
방향으로 변화하는지 확인해야 한다. 또한 제3국에서의 접촉을 포함하여 양국 간 실무협의가
재개되었다는 신뢰할 만한 정보가 확인되는지, 일본이 대북 독자제재의 연장이나 조정
과정에서 북한의 조치와 연계된 변화를 보이는지도 판단 지표가 될 수 있다. 특히 2027년 4월
만료 예정인 일본의 대북 수출입 금지조치 20) 가 연장 또는 조정되는지, 그 결정이 북일 간
협의와 연결되는지에 주목할 필요가 있다. 다만 비공개 접촉은 외부에서 확인하기 어렵고 각
지표는 단독으로는 결정적이지 않은 만큼, 복수의 지표가 함께 나타나는지를 종합적으로
판단해야 한다.
한국의 입장에서는 북한이 남북관계를 '적대적 두 국가' 관계로 규정하고, 개정 헌법에서 통일
관련 조항을 삭제한 상황에서, 28) 미국이나 일본과의 대화만을 선별적으로 재개할 가능성도
고려해야 한다. 이러한 변화가 반드시 한국의 외교적 주변화로 이어지는 것은 아니지만,
북한과의 협의 과정에서 한국의 정책적 이해가 충분히 반영되지 못할 위험은 존재한다.
따라서 한국은 기존의 한일 외교당국 간 협의와 한미일 대북정책 협의에서 북일 접촉의 의제
및 예상되는 정책적 조치를 별도로 점검하는 방안을 고려할 수 있다. 특히 제재나 안보 현안이
협상 의제로 등장할 경우, 공개 가능한 범위에서 관련 정보를 공유하고 한국의 입장을 사전에
전달하는 협의 관행을 정착시킬 필요가 있다.
제재 문제에서는 일본이 독자적으로 조정할 수 있는 조치와 유엔 안보리 결의에 따른 의무를
구별하는 것이 중요하다. 2014년 스톡홀름 합의 당시 일본은 인적 왕래에 관한 제한과 인도적
목적의 북한 선박 입항 금지 등을 일부 완화한 바 있다. 24) 향후 유사한 협의가 재개된다면
한국은 일본과의 기존 정책협의에서 검토 중인 조치의 법적 근거와 범위를 확인하고, 안보리
제재 이행이나 한미일 공동 대응에 영향을 미칠 수 있는 사안을 구분해 대응할 필요가 있다.
인도적 의제에서도 협력 가능성이 존재한다. 일본인 납치문제와 한국의 납북자·억류자 및
미송환 국군포로 문제는 북한의 해결 거부라는 공통된 어려움을 안고 있으며, 한일 양국은
국제무대에서 관련 문제를 함께 제기할 수 있다. 다만 이러한 연계가 일본의 양자협상에
부담을 주거나 한국의 독자적인 대북 접근을 제약할 가능성도 있는 만큼, 공동의 문제 제기와
개별 협상 의제를 구분하는 접근이 필요하다.
장기적으로 북일 협의가 국교정상화 교섭으로 발전한다면 경제협력 문제도 한국이 고려해야할 쟁점이다. 2002년 「북일평양선언」은 국교정상화 이후 일본의 무상자금협력과 장기저리차관 등을 포함한 경제협력의 구체적인 규모와 내용을 협의하도록 규정하고 있다. 1) 향후 이러한 논의가 재개된다면 경제협력의 범위와 실행 조건이 국제 대북제재 및 비핵화 문제와 어떻게 연결되는지에 따라 한국의 대북정책과 한반도 안보 환경에도 다른 영향을 미칠 수
있다.
한국에 중요한 것은 북일 접촉 자체를 경계하는 것이 아니라, 그 접촉이 제재·안보·인도적
의제에 미칠 영향을 사전에 파악하고 기존 정책협의 과정에서 한국의 이해를 반영하는
것이다.
인용자료
1) Ministry of Foreign Affairs of Japan. “Japan-DPRK Pyongyang Declaration.” September
17, 2002.
2) 外務省. 「日朝首脳会談（概要）」. 2004年5月26日.
3) 首相官邸. 「第222回国会における高市内閣総理大臣所信表明演説 (三「力強い日本外交
」)」. 2026年10月5日.
4) 首相官邸. 「拉致被害者御家族等との面会」. 2026年10月6日.
5) 首相官邸. 「拉致被害者御家族等との面会」. 2025年10月23日.
6) Ministry of Foreign Affairs of Japan. “Japan-U.S. Summit Telephone Talk.” July 12, 2018.
7) Ministry of Foreign Affairs of Japan. “Address by Prime Minister Shinzo Abe at the 4th
Eastern Economic Forum Plenary Session.” September 12, 2018.
8) Prime Minister of Japan and His Cabinet. “Address by Prime Minister Abe at the Seventy-
Fourth Session of the United Nations General Assembly.” September 25, 2019.
9) Prime Minister of Japan and His Cabinet. “Policy Speech by Prime Minister Shinzo Abe to
the 200th Session of the Diet.” October 4, 2019.
10) Prime Minister's Office of Japan. “Policy Speech by Prime Minister Kishida to the 213th
Session of the Diet.” January 30, 2024.
11) 外務省. 『外交青書2026』. 「第2章 第2節 3 朝鮮半島」. 2026.
12) Korean Central News Agency. “Press Statement of Vice Department Director of C.C.,
WPK Kim Yo Jong.” February 15, 2024. Reproduced in GlobalSecurity.org.
13) 外務省. 「上川外務大臣会見記録」. 2024年2月16日.
14) Korean Central News Agency. “Press Statement of Vice Department Director of C.C.,
WPK Kim Yo Jong.” March 25, 2024. Reproduced in Nautilus Institute, “DPRK (North Korea)
Chronology for 2024.”
15) Korean Central News Agency. “Press Statement of Vice Department Director of C.C.,
WPK Kim Yo Jong.” March 26, 2024. Reproduced in Nautilus Institute, “DPRK (North Korea)
Chronology for 2024.”
16) 首相官邸. 「第221回国会における高市内閣総理大臣施政方針演説 (4外交力)」. 2026年
2月20日.
17) Korean Central News Agency. “Press Statement of Kim Yo Jong, Department Director of
C.C., WPK.” March 23, 2026. Reproduced in GlobalSecurity.org.
18) 이기완·여현철. 「기시다 정부의 대북 전략과 북일 관계」. 대한정치학회보 32, no. 1
(2024): 1–22. https://doi.org/10.34221/KJPS.2024.32.1.1
19) 윤대엽. 「아베정치와 북일 관계: 납치문제의 정치화, 북핵위협의 안보화」. 일본공간 30
(2021): 141–180. https://doi.org/10.35506/jspace.2021..30.004
20) Ministry of Economy, Trade and Industry of Japan. “Extension of Ban on Imports from
and Exports to North Korea, Pursuant to the Foreign Exchange and Foreign Trade Act.” April
8, 2025.
21) Ministry of Foreign Affairs of Japan. Diplomatic Bluebook 2017. “Chapter 2, Section 1:
Asia and Oceania—1. Korean Peninsula.” 2017.
22) Choi, Yong Sub. “Abduction versus Alliance: Japan’s Foreign Policy, Now Proactive?”
Australian Journal of International Affairs 80, no. 3 (2026): 320–338.
23) 이기태. 「북일관계 60년과 한국」. 일본연구논총, no. 60 (2024): 137–162.
24) 外務省. 『外交青書 2015』. 「第2章 第1節 1 朝鮮半島」. 2015.
25) Chang, Dong-woo. “(LEAD) Trump Says He ‘May’ Meet N. Korean Leader Kim during
Upcoming Asia Trip.” Yonhap News Agency, October 13, 2026.
26) Hunnicutt, Trevor, David Brunnstrom, Antoni Slodkowski, and Ju-min Park. “US, South
Korean Officials See Little Chance of Trump-Kim Meeting This Year.” Reuters, October 23,
2026.
27) 이정현, 박수윤, 조다운. 「국정원 '김정은, 북미대화 본인의중 전달하러 방중
가능성'(종합2보)」. 『연합뉴스』, 2026년 10월 29일.
28) Woo, Jae-yeon. “N. Korea's Revised Constitution Defines Territory, Drops Unification
References.” Yonhap News Agency, May 6, 2026.
#키워드: 북일 정상회담, 일본인 납치문제, 다카이치 사나에, 김여정 담화, 스톡홀름 합의 /
Japan–DPRK Summit, Japanese Abduction Issue, Sanae Takaichi, Kim Yo Jong’s
Statements, Stockholm Agreement
#키워드: 북한 복지제도, 사회보험, 사회보장법, 노동력 관리, 복지 배분의 차등성, North Korean Welfare System, Social Insurance, Social Security Act, Labor Force Management, Differentiated Welfare Allocation
● Issue Brief는 집필자의 견해를 토대로 작성된 것으로 연세대학교 통일연구원의 공식 입장과는 관련이 없습니다.